CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Por encargo del CLAD, Joaquín Ruiz López preparó el documento “Calidad en la gestión pública: Del azar a la necesidad” para ser sometido a la consideración de la XIV Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de la Administración Pública y Reforma del Estado, realizada en México, DF, el 31 de mayo y 01 de junio de 2012

Los comienzos de la década de los ochenta, en el siglo pasado, marcaron una época de cambios en la administración pública, promovidos a partir del cuestionamiento a escala internacional que permitió la introducción desde el ámbito empresarial de herramientas para el aseguramiento de los procesos y dinámicas favorecedoras de la innovación.

Según el autor, “La Administración Pública de los años ochenta necesitaba un replanteamiento para enfrentarse a retos como los reequilibrios presupuestarios y la intensificación de la competencia internacional, propia de la incipiente globalización, cuya principal implicación fue la demanda de un papel más activo de las Administraciones Públicas en el impulso a la actividad económica”.

A partir de 1983, se realizan los diversos procesos de reforma en Iberoamérica, articulados alrededor de las siguientes grandes líneas:

• Reestructuración y desarrollo institucional de la Administración Pública

• Programa de reforma integral del Estado

• Descentralización político-administrativa

• Reestructuración de empresas y servicios públicos

El advenimiento de la Nueva Gestión Pública. La importancia del cliente y los resultados

Bajo el nombre de “La administración pública al servicio del público” la OCDE, publicó el documento que pudiera considerarse el punto de inicio de la Nueva Gestión Pública. En ese documento se afirmaba: “Es ya un lugar común en todos los países de la OCDE que las reformas administrativas no pueden hacerse improvisadamente de una sola vez y en breve espacio de tiempo. Las reformas globales suelen conducir a metas irrealizables y a resultados frustrantes por afectar a demasiados intereses. Reformar la Administración es, por contra, una tarea diaria. No existe una sola medida o conjunto de ellas que haga el milagro de transformar la Administración y convertirla en un paraíso. La estrategia que en este punto recomienda la OCDE, y que es práctica habitual en casi todos los países, consiste en actuar sobre un número pequeño de elementos decisivos del problema, pero haciéndolo radicalmente, en profundidad, para que su fuerza de expansión repercuta positivamente sobre los restantes”.

Sostiene el autor que esto se realizó “a partir de una focalización de la organización administrativa hacia aspectos tales como la eficacia y la eficiencia, pero donde la gestión de calidad aplicada a los servicios públicos, cobraba una dimensión estratégica. En principio la Nueva Gestión Pública inducía a la posible búsqueda de alternativas más eficientes, por razón de coste o calidad de servicio, que la provisión directa por parte de las Administraciones Públicas. A todo ello habría de sumarse un imperativo hacia la rendición de cuentas a la sociedad, que debía ser plenamente conocedora de la relación entre los recursos utilizados y los resultados obtenidos.”

La Gestión de Calidad como una de las principales estrategias de modernización de la Administración

Así, en las Administraciones Públicas y bajo la bandera de la Nueva Gestión Pública, la Gestión de Calidad, pareció hacerse necesaria, por su capacidad para dar respuesta a unas Administraciones que debían relegitimarse a partir de la prestación de más y mejores servicios públicos con criterios de eficiencia en su actuación.

El enfoque de gestión de calidad implicó un cambio cultural importante. Se trataba de pasar del concepto de administración al de gestión. “Administración significa dirección, ordenación, cuidado de un asunto o, más específicamente, gobierno, ejercicio de autoridad o mando sobre un territorio y las personas que lo habitan. En cambio, gestión significa actuar para conseguir algo. En este sentido, gestión pública es un enfoque que utiliza técnicas gerenciales para incrementar la rentabilidad de los servicios públicos.”

En síntesis, de acuerdo al autor, los aportes de la gestión de calidad se pueden resumir así:

• En primer lugar, la incorporación de dos conceptos básicos: la orientación al “ciudadano-cliente” y la mejora continua, como criterios inspiradores de la gestión de los servicios públicos. La gestión de calidad comenzó a dotar a la Gestión Pública de un carácter dinámico frente al estático que sustentaba el anterior paradigma. Las demandas y expectativas de la ciudadanía cambian (generalmente al alza), por lo que la Administración habría de adaptarse a esos cambios.

• En segundo lugar, la gestión de calidad proporcionó a las Administraciones Públicas un lenguaje común para la gestión. Lenguaje que además concordaba con el utilizado en el sector privado con lo que dio comienzo un transvase de conocimientos permanente y una corriente de colaboración entre ambos sectores, que ha devenido en las actuales estrategias de colaboración público-privada en forma de “partenariados” o proyectos conjuntos.

• Además la gestión de calidad contribuyó a la profesionalización de la administración pública, implantando mejoras y midiendo los resultados. La incorporación progresiva de la evaluación del desempeño está suponiendo un notable esfuerzo, pero que resulta necesario para determinar el valor de las actuaciones públicas. En el caso de los servicios públicos los gestores comenzaron a tener presente la idea de la calidad integral de los servicios que estaban produciendo y su adecuación a los objetivos de los mismos.

Sostiene el autor que “la Administración Pública ha atravesado varias fases en un ciclo que, desde la matización de los presupuestos iniciales de la Nueva Gestión Pública, ha dado lugar a un avance sustantivo en la mejora y democratización del acceso a los servicios públicos.”

Las fases de tal ciclo podrían esquematizarse del siguiente modo:

• Primera Fase (1985-1995): que pone el énfasis en la eficiencia y el ahorro de costes para conseguir una extensión y mejora de los servicios a la ciudadanía.

• Segunda Fase (1995-2008): centrada en la mejora del rendimiento global de las organizaciones (excelencia) para optimizar los servicios que prestan.

• Tercera Fase (2008…): que parte del enfoque de la excelencia en la gestión para incorporar más decididamente la eficiencia y el ahorro para la sostenibilidad.

La Gestión de Calidad y la Sostenibilidad Social

El autor se aventura en este difícil tema y, sin evadirlo avanza en “dos tesis: la primera, que el concepto de sostenibilidad en la administración pública está íntimamente ligado al de calidad de los servicios públicos. La segunda, que la sostenibilidad de la administración pública es solidaridad futura, durabilidad y eficiencia a largo plazo, por lo que no debe entenderse ni centrarse excesivamente en una de sus tres facetas, la medioambiental. Este lado del triángulo es insostenible si no se conjuga con los otros dos: el económico y el social.”

Eficiencia para la Sostenibilidad Económica

Otro tema delicado de tratar es el de relación entre la eficiencia y la sostenibilidad económica. Aquí el autor sostiene que “la Administración Pública gracias a la gestión de calidad ha podido dotarse de un nuevo discurso que le ha permitido relegitimarse y poner en valor su actividad, no ya como mera productora de servicios públicos, sino también como responsable de facilitar un marco necesario para el desarrollo económico equitativo y generar prosperidad. Una Administración Pública, por otra parte, capaz de favorecer la estabilidad institucional, la credibilidad de los compromisos entre los distintos actores económicos, así como favorecer las condiciones de competencia.”

Gestión de Calidad y Sostenibilidad Medioambiental

Sobre este particular, el autor cita a Parrado y Loffler, (2011) para afirmar que “Existe una variedad notable de marcos de medición de la sostenibilidad (GRI, IWA4, ISO/DIS 26000), por lo que es probable que el desarrollo de un nuevo marco a partir de cero aporte poco valor. Por el contrario, sería recomendable elaborar un marco común de medición de la sostenibilidad basado en planteamientos que ya son de uso generalizado, diseñando así un marco «suave» de sostenibilidad para la Administración Pública, adecuado para la evaluación interna y la elaboración de informes externos. Este instrumento que debería ser capaz de integrar la sostenibilidad en el sistema de gestión del desempeño de cualquier organismo público y podría ser compatible con el uso de los Modelos de Excelencia.”

LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DE CALIDAD AL MARCO NORMATIVO. EL DERECHO A LA GESTIÓN DE CALIDAD

A pesar de que lógicamente existe un desarrollo dispar entre los diferentes países, puede afirmarse que la Gestión de Calidad se encuentra mencionada en la práctica totalidad de los ordenamientos jurídicos iberoamericanos. Este hecho ha sido posible tras una razonable consolidación de los cimientos institucionales de las Administraciones Públicas Iberoamericanas. Así, la calidad ya forma parte del primero de los principios de la Administración Pública, cual es el principio de legalidad. Cabe decir en otras palabras que la Gestión de Calidad se ha convertido en un derecho, invocable por sus ciudadanos y que refleja la garantía de seguridad jurídica frente a la discrecionalidad para demandar una Gestión Pública de Calidad.

DECÁLOGO DE PROPUESTAS PARA SEGUIR AVANZANDO

Convencido de que los países iberoamericanos requieren de una administración pública “imparcial, eficaz, eficiente, sostenible, legítima e íntegra…”, el autor elabora un conjunto de proposiciones que presenta a manera de decálogo con la intención de continuar “con el impulso a la Gestión de Calidad, facilitar su implantación y generar valor en las Administraciones Públicas Iberoamericanas:

1. Incorporar explícitamente la Gestión de Calidad en los programas y acciones de Gobierno y establecer las estrategias, estructuras y mecanismos necesarios para implantarla en las administraciones públicas.

2. Hacer una Administración innovadora, accesible, abierta y cercana a la ciudadanía, mediante la simplificación administrativa y el acceso electrónico a los servicios públicos, sobre la base de la gestión por procesos y del conocimiento, del desarrollo de equipos y redes de trabajo, así como de la interoperabilidad entre administraciones públicas y con otras entidades.

3. Construir una Administración económicamente eficiente y sostenible, por medio de la implantación de sistemas integrales de planificación, gestión y control, la racionalización de estructuras administrativas y planes de eficiencia y austeridad.

4. En un entorno de gobierno multinivel, es necesario adoptar fórmulas organizativas y de coordinación interadministrativa que garanticen la ejecución efectiva de las políticas de calidad y mejora de la gestión en los distintos niveles, sin menoscabo de la descentralización política y administrativa.

5. No es posible la mejora de la gestión pública, el logro de una Administración con criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad sin la aplicación sistemática y permanente del análisis y evaluación de las normas, programas, planes y políticas públicas.

6. Una Administración democrática, una Administración al servicio de la ciudadanía debe garantizar no sólo el acceso a sus servicios, sino la intervención participativa de aquella en su diseño, desarrollo y evaluación.

7. Ninguna reforma de la gestión pública es viable sin contar con su elemento vivo e inteligente. El desarrollo de las capacidades de las empleadas y los empleados públicos resulta vital, condición sine qua non para una gestión pública de calidad.

8. Las organizaciones públicas deben manifestar fehacientemente su compromiso con la ciudadanía en general y con sus usuarios en particular de diversas maneras, pero hay una que lo expresa de forma singular, que son las Cartas de Servicios o Cartas de Compromisos.

9. Las organizaciones públicas, como se ha visto, deben estar orientadas a la ciudadanía, dirigidas con inspiración y servidas por personas capacitadas, pero para estabilizarlas, para asegurar su sostenibilidad es precisa la adopción sistemas de gestión de la calidad (Modelos excelencia o Normas ISO).

10. Todo lo que se haga, todo lo que se haya mejorado poco vale si no se pone en conocimiento de su beneficiaria, que es la ciudadanía. Por eso, la implantación de mecanismos formales de rendición de cuentas a la Sociedad constituye el broche sin el cual quedaría incompleto y vulnerable el ciclo de las nueve propuestas anteriores.

Yadira Zerpa Vielma